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铁路投融资改革如何突破

发布时间:2019-10-12 21:31:00

要吸引社会资本进入铁路需要有一定的投资回报率,从长期看这就需要放松铁路运价规制和加强铁路经营管理齐抓共进;而近期破除制度性障碍、创设有效投资融资体制机制,是吸引社会资本进入铁路的当务之急。为此,需要做好三件事:一是建立公益性运输补偿制度、经营性铁路合理定价机制;二是支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路可以率先向社会资本开放其所有权或经营权;三是部分具备条件的铁路干线可以股权置换等形式来引入社会投资。

经过“十一五”、“十二五”前两年大规模投入,特别是高速铁路和客运专线的大量建设和铺开,铁路债务快速上升。截至今年一季度,铁路总债务已达2.8万亿元,资产负债率也爬升到62.31%的高位。根据“十二五”规划,未来三年还需1.33万亿元建设投入来“保在建、重配套、上必需”,这对于经济效益差强人意的中国铁路总公司来说,无疑是一个沉重负担。我国铁路由于承担许多公益性运输,同时铁路运价偏低,铁路经营利润微乎其微,甚至亏损,由于铁路货运量自去年出现绝对减少,今年1季度铁总亏损达68.76亿元,沉重的债务和利息支付更使铁总财务状况雪上加霜。必须进行铁路投融资体制改革,继续沿用过去负债建路模式要么压垮铁路总公司,要么财政来为巨额债务接单。在此背景下,5月18日,国务院批转国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,5月30日—31日,全国经济体制改革工作会议召开,都强调铁路投融资体制改革是今年的重点工作,社会资本进入铁路领域要有突破性作为。

要吸引社会资本进入铁路需要有一定的投资回报率,从长期看这就需要放松铁路运价规制和加强铁路经营管理齐抓共进;而近期破除制度性障碍、创设有效投资融资体制机制,是吸引社会资本进入铁路的当务之急。为此,需要做好三件事:

一是建立公益性运输补偿制度、经营性铁路合理定价机制。铁路运输兼具公益性和经营性。过去我国铁路公益性运输和经营性运输混为一体、公益性线路和经营性线路交叉补贴,这虽然保证了铁路各线正常运营,但收益、受益等权益的模糊不清便不能形成对社会资本的吸引力,现在就是要清晰界定公益性运输和经营性运输,公益性运输可以是涉农、救灾、军事、半价或降价运输;公益性线路则指以区域开发、国防等公共利益或社会效益为主要目的的线路。对公益性运输要研究并明确补偿机制和补贴力度,补偿主体可以是中央政府、地方政府或特定受益主体,补偿标准应维持运营方的正常利润,即将正外部性内部化,实现公益性和经营性运输都以市场主体或企业化模式来运作。具备稳定市场收益的经营性铁路则要建立合理定价机制,使运价收入能覆盖运输成本并获得正常利润,并实施能根据市场供需变化来进行调整的效率性定价,如运输淡季可执行折扣运价或促销运价。

二是支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路可以率先向社会资本开放其所有权或经营权。铁路运输联调联动,维护运输调度集中指挥、车流径路总体配置是实现铁路规模经济效应的重要环节。即使是在提倡民营和竞争的欧、美、日,运价、人事、投资、多元经营自主性等经营权下移分散以适应市场需求变化的趋势下,并不排斥资金、成本管理权的集中征兆。如北美铁道协会具有统一清算职能;日本铁路协会具有协调列车过轨运输职能;英国、加拿大等国的铁路系统现只有一个银行账户,收支均经过账户,来试图降低成本、增加竞争力。针对我国国情路情,率先将支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路的所有权或经营权向社会资本开放,符合铁路渐进式改革思路。支线铁路一般有地方政府或特定企业作为受益主体,受益方有投资倾向来维护其权益;城际铁路则会随着城镇化的推进有既存和潜在的巨大客流作支撑,城市基础设施扩容及公共交通拓展为城际铁路引入公交化模式创造可能,也就是说,部分城际铁路会成为城市市政资金的投资或补贴对象;资源开发性铁路有稳定的预期收入或现金流,经营性强,可由特定资源开发商投资、参股或运营。在三种铁路投融资创新模式上,所有权、经营权分离分置既利于融资模式创新,同时也利于铁路的专业经营和管理。

三是部分具备条件的铁路干线可以股权置换等形式来引入社会投资。对于可界定、可剥离的特定干线或优质资产,可以通过场外交易市场或交易所上市进行融资,既丰富了资本市场投资产品,又为铁路建设和运营进行了无利息负担的权益性融资。考虑到线路基础设施的网络性、基础性、开发性和正外部性,同时借鉴“网运分离”国家经验教训,干线网络的所有权需维持国有控股,经营权可向具备资质的运营商来开放。当前我国十八个铁路运输企业以及三个专业运输公司都是具备资质的运输市场主体,在它们间创设竞争机制以提高整体效率是可行的和必要的。当然,铁路建设直接投资具有投资期长、流动性差的特征,为此必须构建有效的二级市场来创设流动性。私人资本或社会资本投资铁路线路建设和运营还可以通过设立铁路产业基金形式。基金形式降低了投资门槛,中小投资者也可投资;同时,基金以专业团队来运作,既保证了投资收益又避免了众多投资者与铁路运输企业的谈判,减少了交易成本,也减少了众多投资者直接投资带来的信息不对称问题。当前,铁路产业基金在个别省份已经先行先试,需对铁路产业基金加强监管以规范其发展。

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